...以前,河南很多“地级市”,为什么在设“区”上比较随意?

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由于历史的原因，河南省地级市市辖区设立不尽合理。河南省绝大多数地级市是通过切块设市的模式建立的，其市辖区就是地区行政公署驻地或某个县城，地域空间狭小。计划经济时期，为保证大中城市的农副产品供应，许多大中城市设有郊区，而且传统的设区模式一般是城区和郊区分治，将城区分设一个或几个市辖区，城区的四周划为郊区。

1987年以前，河南省除许昌、漯河、濮阳、三门峡4市仅有1个市辖区外，其余8个地级市均设立有郊区，郊区以封闭或半封闭的形式包围城区。同时，由于国家对市辖区缺乏规范管理，导致市辖区设置比较随意。

在1985年国家以法规的形式将市辖区设立、撤销的审批纳入管理的范畴以前，市辖区的设置不需经批准，也没有具体标准。

1955年6月9日颁布的《关于设置市、镇建制的决定》规定：“市辖区和镇的设置和变更由省人民委员会、自治区自治机关自行决定”。依此，一个市设多少个市辖区，市辖区的面积多大，均由各省自己确定。这就使得河南省有的城市市辖区设得过多，有的城市设得偏少，有些人口规模相近的城市，市辖区的数量相差一倍以上。

由于缺乏统一的设置标准，市辖区间人口和区域规模相差较大，全省市辖区中人口规模最大的金水区有87.8万人，最小的平顶山市石龙区仅5.35万人；濮阳、许昌、三门峡、驻马店、周口等只有1个市辖区，中心城区发展空间狭小；安阳、新乡、濮阳、许昌等市“市县同城”，城市发展多头管理，管理成本高，协调难度大；安阳、新乡、许昌、三门峡等市“县包围市”，了城市向外扩张；在一个矿点设一个区（石龙区、上街区、吉利区），形成“飞区”，所有这些给城市规划、建设和管理带来相当大的困难。

城市和区域经济的快速发展，特别是城市化进程的迅速推进，使城市内部及市辖区和周围郊县的矛盾日益突出。改革开放以来，随着社会主义市场经济的确立和改革的不断深入，河南省城乡经济渐趋活跃，工业化、城市化进程日益加快，农村大量富余劳动力向非农产业转移，区域的人口、资源、经济活动等向城市聚集，城镇人口大幅度增加，城市规模急剧扩大。

据统计，1978－2004年，河南省城镇人口增加了1846万人，其中中心城市人口增长速度是城镇人口平均增长速度的一倍以上。河南省地级市中心城区普遍较小，城市人口的大量增加和城市规模的迅速扩大，城市发展空间基本饱和，人口过密的状况逐渐严重，居民生活质量明显下降。同时，由于各行政区谋求本行政单元内利益的最大化，中心城市空间扩张受到郊区和周边县（市）的，协调城区、郊区和周边县（市）经济建设和城市发展的成本很大，两者的摩擦和矛盾逐渐增加。

运用行政力量，调整行政区划是解决上述城市发展问题的有效手段之一。解决城市发展问题既可用经济的手段，也可用行政的力量。我国是单一制国家，目前市场发育尚不健全，通过协商机制解决各行政区间矛盾的难度很大，而运用行政手段，将有矛盾的县级单元纳入具有等级划分的行政区划体系中，通过自上而下的管理，可以迅速地解决城市发展中的一些问题。

从河南省的情况看，中心城市的空间扩张大都采用行政区划调整的办法。改革市辖区设立模式，调整市辖区区域面积，优化城市内部结构，成为20世纪80年代以来河南省行政区划调整的热点。